D. - JUGULER L'ENCOMBREMENT DU CIEL EUROPÉEN
Dans un contexte de forte croissance du trafic aérien mondial depuis quinze ans, la décennie 90 se clôt en France par une véritable explosion du nombre de passagers transportés par avion.
Ce mouvement non maîtrisé dans un espace aérien restreint génère des retards, une dégradation de la qualité de vie des riverains des plates-formes aéroportuaires et accélère la perspective de saturation des infrastructures. Sur chacun de ces
points des décisions rapides doivent être prises au niveau national comme européen.

1. Une véritable explosion du trafic aérien
En 1999, selon la Direction générale de l'aviation civile (DGAC), le trafic aérien en France a profité largement du dynamisme des économies européennes. Le nombre de passagers transportés a augmenté de 8,7 % par rapport à 1998 et de 16 % sur
la base 1997. Le nombre de vols commerciaux a cru, quant à lui, de 7 % à un rythme très proche de celui de 1998. Cette croissance dépasse celle attendue au niveau mondial (+ 6 %) et représente presque un doublement de la tendance
observée il y a moins de 5 ans.

a) Un ciel parmi les plus « actifs » d'Europe
La situation de la France explique en partie l'importance du trafic dans son espace aérien. Au carrefour des axes européens, le ciel français est un des plus chargés d'Europe : un vol européen sur quatre est contrôlé par la France. Pour une raison
géographique évidente, l'augmentation du trafic européen contribue fortement à l'encombrement du ciel français. Le « transit » d'avions dans le ciel français a augmenté en 1999 de 10,4 % alors que les vols intérieurs n'ont progressé que de 2
%. Ainsi la part des vols empruntant l'espace aérien français sans fréquenter nos aéroports est croissante (35 % en 1997, 37 % en 1999).

b) Une conséquence de la déréglementation du transport aérien
Depuis le 1er avril 1997, la déréglementation est totale en Europe. Ce contexte de mise en concurrence a incité les compagnies à accroître leurs offres.

Ainsi ont-elles cherché à augmenter les vols et, en cohérence avec la stratégie des hubs, à les concentrer sur des plages horaires du matin et du soir. La multiplication des « navettes » sur les lignes rentables avec des appareils de taille plus petite
participe à ce mouvement d'encombrement du ciel européen. Comme le faisait remarquer M. Pierre Graff, directeur général de la DGAC devant la commission : « Si cela peut paraître attrayant aux usagers, cela pose des problèmes d'encombrement quasiment insolubles pour gérer l'axe en question. On peut se demander si en termes d'utilité sociale, des vols à intervalle de vingt minutes sur Paris-Toulouse sont vraiment indispensables ».
La déréglementation a laissé toute liberté aux compagnies aériennes pour proposer de nouvelles lignes à leurs clients, à charge pour les organismes publics de gestion du trafic de s'organiser rapidement. Le caractère difficilement prévisible des initiatives commerciales des compagnies entre en contradiction avec le besoin de temps pour bâtir les systèmes nécessaires à la régulation des vols. Ainsi l'inadéquation entre les initiatives des compagnies aériennes, la rapide croissance
du trafic et les réponses données par les Etats en termes d'infrastructures ont induit des phénomènes de saturation engendrant des retards importants.

2. Les retards dans le transport aérien : un prétexte pour une libéralisation du contrat aérien

Selon l'Union européenne, un vol sur trois en Europe n'arrive pas à l'heure. Le retard moyen est de 20 minutes et peut atteindre plusieurs heures en période de pointe dans l'espace aérien européen. Au-delà de la gêne occasionnée pour les passagers, le préjudice subi par l'économie de l'Union européenne s'élèverait à plus de 5 milliards d'euros.
Pour la France, la ponctualité du trafic aérien s'est notoirement dégradée en 1999 par rapport à 1998. Le retard moyen en minutes calculé par la DGAC dû au seul contrôle aérien est passé de 2,97 à 4,04 soit une augmentation de 36 %. Cette
forte altération s'explique par le fait qu'au-delà de la croissance du nombre de vols, 1999 a été une année singulière. En février la mise en _uvre du nouveau réseau européen de routes aériennes a provoqué des retards d'adaptation jusqu'en avril,
mois où l'ouverture du conflit du Kosovo a perturbé profondément la gestion du trafic. Les vols militaires se sont en effet multipliés alors que l'espace aérien français a dû accueillir un surplus de vols commerciaux détournés des espaces
aériens interdits ou réservés.
L'augmentation importante des retards en 1999 a conduit, l'été dernier, certaines compagnies aériennes et leurs représentants, à considérer que la cause des retards provenait d'un problème d'organisation et à préconiser la « libéralisation » des
services de contrôle aérien en Europe. La Commission européenne et en particulier Mme Loyola de Palacio ont repris à leur compte ces thèmes et ont érigé la création d'un ciel unique au rang d'objectif politique.

a) Vers la déréglementation du contrôle aérien en Europe ?
Une communication de la Commission au conseil et au parlement européen du 1er décembre 1999 expose clairement les intentions bruxelloises sur ce sujet :
« La congestion de l'espace aérien exige la mise en oeuvre à court terme de mesures autres que techniques afin de prévenir une nouvelle situation de crise. Elle exige également la mise en oeuvre de réformes structurelles pour permettre la création d'un ciel unique grâce à une gestion intégrée de l'espace aérien et au développement des nouveaux concepts et procédures de gestion du trafic aérien ».
Les réformes structurelles envisagées sont résumées dans le point 16 de la communication :

« La recherche d'efficacité dans les fonctionnements respectifs du régulateur et du prestataire de service implique la séparation de ces deux activités aussi bien dans les Etats membres qu'au sein d'EUROCONTROL. Par ailleurs l'application des
principes fondamentaux du Traité relatifs à la prestation de services et à la concurrence, peut contribuer à améliorer la qualité des services tout en garantissant un haut niveau de sécurité. »
Les réflexions qui ont induit ces conclusions s'appuient sur une analyse de la rentabilité des services de gestion du trafic. Ainsi est-il remarqué que :
« Les utilisateurs de l'espace aérien ont clairement exprimé leurs doutes quant à la capacité des prestataires de services de la circulation aérienne (ATS) à fournir (sic) rentablement dans le cadre organisationnel actuel. La Commission a émis les
mêmes réserves dans son Livre blanc sur la gestion du trafic aérien. L'origine du problème réside certainement dans le caractère de service public de cette activité où les prestataires de services ont longtemps été une administration publique
chargée d'assurer la sécurité des mouvements aériens comme une tâche réglementaire. Ils se considéraient dès lors plus comme des instances réglementaires que comme des prestataires de services orientés vers la clientèle. »
La perspective ouverte par la commission conduit à terme à mettre en concurrence des opérateurs de contrôle aérien en distinguant les fonctions de régulateur, de celles de prestataire de service sur l'ensemble de l'espace aérien européen en s'affranchissant de la souveraineté des pays.
On entend par régulateur, l'autorité qui a en charge l'aspect réglementaire du contrôle et du transport aérien. L'opérateur ou prestataire de service utilise ces règlements pour rendre le service dont il a la charge, en l'occurrence le contrôle
aérien. Actuellement les redevances payées par les compagnies financent les deux fonctions. En les séparant et en préconisant la mise en concurrence des opérateurs, le but avoué est de baisser le coût de ce service au profit des compagnies.

b) Les retards ne peuvent servir d'alibi à une fuite en avant libérale
Face à cette offensive libérale, il convient de noter en premier lieu que les causes du retard sont multiples. Le contrôle aérien ne saurait servir de bouc émissaire. Les aéroports et les compagnies aériennes elles-mêmes se partagent des responsabilités. Selon la DGAC, 32 à 35 % des retards incombent directement au contrôle aérien. Si on prend en compte les effets en chaîne, cette proportion atteint à peine 50 %. Ainsi même si Mme Loyola de Palacio pouvait supprimer tous les retards dus au contrôle aérien, le passager continuerait à subir ceux imputables à d'autres causes. La commissaire européenne souhaite d'ailleurs que les compagnies aériennes s'engagent volontairement à aider les passagers confrontés à des retards, soulignant ainsi implicitement leur rôle dans les dysfonctionnements.
Le caractère de service public du contrôle aérien permet de faire prédominer la sécurité sur l'ensemble des autres facteurs. Son indépendance vis-à-vis des compagnies le met à l'abri des pressions financières et lui permet un traitement non discriminatoire des compagnies aériennes. Ce statut est un gage de sûreté, il est à conserver.
De plus, ce service a su démontrer son efficacité. En effet, grâce aux mesures techniques mises en _uvre en France par la DGAC début 2000, au mois de février dernier, les retards ont baissé de 30 % par rapport à 1999 malgré une croissance du trafic de 7,31 %. Ces délais d'attente sont, par ailleurs, inférieurs à ceux constatés en février 98 et 97. Ces chiffres illustrent la capacité d'apporter des réponses aux problèmes des retards tout en refusant catégoriquement les propositions de la commission.

c) Répondre aux problèmes des retards
Comme l'a souligné M. Jean-Pierre Blazy, membre de la commission : « L'on ne peut pas la suivre (Mme Loyola de Palacio) sur certaines de ses propositions par trop idéologiques, il faut être pragmatique ».
Afin de limiter les retards dans le transport aérien des solutions techniques au plan national et européen sont préconisées. M. Pierre Graff les a amplement développées lors de son audition. Trois priorités se dégagent :
- Il apparaît indispensable de développer la coopération à l'échelle d'une Europe élargie afin de garantir une planification collective des routes et de l'espace aérien.
- Au-delà des premières mesures prises en France, il est important de renforcer partout en Europe les moyens techniques et humains à la disposition des services de gestion du trafic aérien. A ce titre un programme de recrutement pluriannuel doit être établi en fonction des prévisions de croissance du trafic. N'est-il pas également envisageable que l'Union européenne participe financièrement à cet effort par le biais de ses deux budgets spécifiques (le programme communautaire de Recherche et Développement et les fonds des réseaux transeuropéens) ?
- Par ailleurs, il est indispensable d'accélérer les négociations avec le ministère de la défense afin que soit libéré de l'espace aérien militaire au profit du trafic civil.
Ce problème est délicat en France. Les espaces aériens militaires sont en effet nombreux et mal placés. Ainsi l'un deux est situé au-dessus du Nord-Pas-de-Calais au c_ur d'une zone délimitée par Heathrow, Roissy, Schiphol et Bruxelles qui est sans doute l'un des endroits les plus encombrés d'Europe. Cet effort peut se faire au niveau national mais doit surtout être envisagé à l'échelle de l'Europe. Les possibilités sont en effet limitées au-dessus du territoire national alors que M. Pierre Graff a indiqué qu'« il y a de la place au nord et au sud de l'Europe. Aussi doit-on envisager d'aller vers une mutualisation des espaces militaires d'entraînement en Europe. Il est souhaitable que l'on puisse avancer dans cette direction. »
3. Vers la saturation des plates-formes aéroportuaires : l'urgence d'une décision.
La croissance du trafic aérien va rapidement se heurter à la saturation des infrastructures aéroportuaires. M. Pierre Graff a souligné devant notre commission ces problèmes :
« Nous buterons sur des goulets d'étranglement aéroportuaires avant d'avoir mobilisé toutes les ressources du trafic aérien. A terme, l'élément limitant du trafic ne sera pas la navigation aérienne, mais bien la capacité des aéroports. On ne peut pas agrandir à l'infini les plates-formes aéroportuaires ; il n'est pas possible d'ajouter trois pistes à Roissy ou quatre à Toulouse. Ce n'est pas faisable. L'aéroport deviendrait gigantesque, ingérable ; les approches ne seraient plus tenables et les populations riveraines ne l'accepteraient pas. Des goulets d'étranglement importants limiteront donc la structure du trafic avant même la navigation aérienne. »
Par ailleurs, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, et M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement se sont engagés à fixer à terme la capacité de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle à 55 millions de passagers avec quatre pistes, sous la condition d'un niveau global de bruit ne dépassant pas celui atteint en 1997. La capacité d'Orly est limitée à 250.000 créneaux horaires attribuables par an. Il est prévu que cette plate-forme ne dépasse pas 30 millions de passagers annuels.
Dans ces conditions, la limite de capacité des plates-formes parisiennes pourrait être atteinte d'ici dix à quinze ans. Il est donc nécessaire de trouver une solution. Le déficit de capacité, à cet horizon, sera d'environ 25 à 30 millions de passagers. Si cette demande n'était pas satisfaite en France, les plates-formes étrangères bénéficieraient de cette incapacité ainsi que les compagnies fortement implantées sur ces aéroports.
Toutes les solutions doivent être examinées : le développement des aéroports de province, le redéploiement des plates-formes de fret et la création d'un troisième aéroport international dans le bassin parisien.
Les aéroports de province disposent de capacités disponibles. Elles doivent être utilisées. A cette fin, il convient d'inciter les compagnies aériennes à leur confier un rôle plus important et de développer une intermodalité entre le rail et la route afin de faciliter le pré et le post acheminement par le train. Toutefois s'il y a des capacités inutilisées, elles ne correspondent pas aux besoins parisiens, surtout lorsque l'on constate la difficulté qu'il y a à étendre les capacités existantes comme c'est le cas en ce moment à Lyon.
L'utilisation de plates-formes en province par le fret pourrait participer au désengorgement des aéroports parisiens. L'accord de partenariat entre Aéroports de Paris et l'aéroport de Châteauroux ouvre des possibilités. Cela étant, la tendance à une concentration du trafic fret sur les aéroports parisiens est loin d'être inversée. Aujourd'hui ces plates-formes accueillent 83 % du fret de l'ensemble des aéroports métropolitains.
En tout état de cause, ces solutions ne permettent de faire face qu'à quelques années supplémentaires de progression du transport aérien en région parisienne. Il apparaît donc nécessaire de s'engager vers la création d'un troisième grand aéroport dans le bassin parisien. Ce projet doit être multimodal en veillant à une accessibilité rapide de cette plate-forme principalement par le rail. M. Pierre Graff estime que la desserte par rail ne peut excéder une demi-heure. Il doit de plus bénéficier à ses alentours d'espaces aériens non encombrés susceptibles d'accueillir un trafic nouveau.
Trois études complémentaires ont été diligentées à la demande du ministre, afin d'affiner l'analyse des stratégies aéroportuaires possibles. Elles portent respectivement sur les potentialités de l'intermodalité air/rail, sur les capacités de développement des aéroports de province et sur les stratégies prévisibles à moyen terme des compagnies aériennes au regard de l'évolution de l'offre aéroportuaire. Les résultats de ces études permettront de débattre des conditions de réalisation de cet équipement. Il apparaît souhaitable qu'après des concertations approfondies une décision, à propos de la création du troisième aéroport, soit rapidement annoncée.
 

 Monsieur Pierre GRAFF, directeur général de l'aviation civile (Auditonné par la commission le 5 avril 2000)

(...)
Concernant les aéroports, se posent des questions techniques et de principe. Sur le plan technique, les plates-formes d'Orly et de Paris-Charles-de-Gaulle seront saturées dans un avenir de cinq à sept ans environ. M. Jean-Pierre Blazy pense que cela se fera avant, mais je reste prudent.
Pourquoi ? Parce qu'à Orly, le nombre de créneaux horaires est plafonné à 250 000 et le restera durablement. En outre, concernant Paris-Charles-de-Gaulle, l'Etat s'est engagé, lors de la construction des deux pistes supplémentaires, d'une part, à ce que l'énergie sonore globale reste au niveau de celle de 1997 et, d'autre part, à ce que le nombre de passagers se limite à 55 millions. Nous en sommes à 45 millions aujourd'hui, c'est-à-dire pas très loin, sachant que l'augmentation a été de 13 % en 1999 par rapport à 1998.
Les aéroports de province ne disposent pas non plus de beaucoup de capacités disponibles, sauf certains. Quand on considère la situation des aéroports de province, on observe que la plupart auront du mal à faire face à leur propre croissance dans les dix à quinze ans qui viennent et donc à accueillir un déversement de la demande venant de Paris. Ce n'est pas le cas de tous : certains aéroports peuvent, à terme, si on parvient à les agrandir, disposer de réserves de capacité. Il s'agit de Lyon, de Bordeaux ainsi que de Nantes si l'on y construit un nouvel aéroport. Il y aurait là des réserves de capacité, mais absolument pas à l'échelle des besoins parisiens. Le seul aéroport qui pourrait avoir des réserves de capacité à l'échelle des besoins parisiens est celui de Lyon. Cela dit, à Lyon - il suffit de lire le journal -, on se heurtera à un refus extrêmement fort des riverains et des populations. Je joue les Cassandre et je prends le risque de dire que nous ne parviendrons pas à construire les quatre pistes prévues.
Ces pistes sont prévues en avant-projet, mais j'ai la conviction qu'elles ne seront pas toutes construites et qu'il faudra bien prendre en compte l'équilibre sociologique de la région lyonnaise. En toute conscience, je ne peux donc pas vous affirmer qu'il y a une réserve de capacité à Lyon permettant de faire face à tous les besoins nationaux. Ce n'est pas vrai ; l'affirmer serait un tour de passe-passe.
Face à cette situation, une décision évidente devra être prise s'agissant de la gestion des aéroports : mobiliser toutes les capacités qui peuvent l'être en province, à chaque fois que cela est possible et accepté socialement et politiquement. Il faudra également transférer tout ce que l'on peut sur le rail, à supposer que ce mode dispose de capacités suffisantes.
Malgré cela, sur l'ensemble du territoire et essentiellement sur la région parisienne, à l'horizon 2015 - 2020, le déficit de capacité, c'est-à-dire la demande non satisfaite, sera d'environ 25 à 30 millions de passagers !
A ce stade, on peut décider de ne pas répondre à cette demande qui sera alors satisfaite ailleurs. Un Toulousain allant à New York peut aussi bien prendre une liaison Toulouse-Paris-New York que Toulouse-Heathrow-New York ou Toulouse-Madrid-New York. On peut donc décider de ne pas satisfaire cette demande et faire en sorte qu'elle se répartisse ailleurs ; il y aura des réponses.
On peut également faire le choix inverse et décider d'apporter des réponses françaises, auquel cas cela passera par la construction d'une infrastructure supplémentaire. Lyon eût été un bon choix, mais je ne crois pas que ce soit réaliste. L'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, au nord de Nantes, qui sera lancé à l'initiative des collectivités locales, est un choix intéressant mais ne peut pas constituer un hub international. Un hub ne remplit les avions qu'à 40 %, ce qui nécessite une région suffisamment dense dans sa demande propre pour remplir les 60 % restants.
Je crains donc que l'on n'ait pas beaucoup d'autre choix que d'envisager une plate-forme supplémentaire dans le Bassin parisien.
(...)